Formalizar el empleo suele presentarse como una meta sencilla: lograr que más trabajadores y empresas entren al sistema. Pero contar nuevas inscripciones no alcanza para saber si una política funcionó. Una estrategia de formalización es exitosa cuando una persona no solo se registra, sino que logra permanecer en un empleo con protección social, mejores ingresos y capacidad de progresar; y cuando una empresa puede cumplir las reglas sin que hacerlo comprometa su supervivencia.
La primera debería ser el punto de partida para Paraguay
El Instituto Nacional de Estadística (INE) cuenta con una serie específica sobre ocupación informal que permite seguir la evolución del problema. Y los datos que venimos analizando muestran que la informalidad sigue golpeando especialmente a quienes recién ingresan al mercado laboral. Entre los ocupados no agropecuarios de 15 a 19 años, la informalidad llegó al 89,4% en el 2025; entre los de 20 a 24 años fue de 68,2% y entre los de 25 a 29, de 60%. Frente al 2022 hubo mejoras en los tres grupos, pero el empleo informal continúa siendo mayoritario.
Ahí aparece la primera regla para medir una política: no basta con mirar el promedio nacional.
Una estrategia puede mostrar una reducción global de la informalidad y, al mismo tiempo, dejar prácticamente intacto el problema entre jóvenes, trabajadores rurales, independientes o pequeñas unidades productivas. Por eso el indicador debe abrirse por edad, sexo, territorio, tamaño de empresa y tipo de ocupación.
La segunda pregunta es cuánto dura la formalización
Si un trabajador entra al sistema durante tres meses y luego vuelve a la informalidad, el resultado es distinto al de quien permanece varios años realizando aportes. Por eso deberían medirse no solo altas nuevas, sino también permanencia a 6, 12 y 24 meses, continuidad de aportes y retorno a la informalidad.
La tercera debe hacerse con las empresas
Una política puede aumentar rápidamente el número de registros tributarios o laborales, pero eso no demuestra todavía que las unidades productivas se hayan consolidado. Hay que observar cuántas siguen activas después de uno o dos años, cuántas contratan trabajadores, cuánto venden, si acceden a crédito y si logran integrarse como proveedoras de empresas mayores.
El Banco Mundial, en su “Evaluación de pobreza y equidad en Paraguay”, advierte que la combinación de baja productividad, elevada informalidad y empleos de baja calidad limita la capacidad del país para reducir pobreza y desigualdad. También reduce la base tributaria y, por tanto, los recursos disponibles para financiar servicios públicos y protección social.
Formalizar, entonces, no debería significar únicamente cobrar más. Debería significar producir mejor.
Una empresa tendrá mayores incentivos para ingresar al sistema si la formalidad le permite acceder a crédito, capacitación, mercados, compras, tecnología y cadenas de valor. Si el único cambio visible es una nueva obligación o costo, la política puede generar registros sin transformar realmente la estructura productiva.
El PNUD Paraguay ofrece un ejemplo de hacia dónde apunta esa lógica. Su Primer Informe Anual 2025 registra un proyecto específico de formalización laboral con el Ministerio de Trabajo y señala la elaboración del plan de trabajo de la Estrategia de Formalización 2.0, coordinada con el MTESS, la OIT y Unicef. El mismo informe vincula formalización con financiamiento, capacitación, digitalización, productividad y fortalecimiento de pequeñas empresas.
Ese enfoque permite definir una tercera vara: qué recibe quien se formaliza.
Para un trabajador, pueden ser seguridad social, jubilación, estabilidad y mejores condiciones laborales. Para una microempresa, acceso a financiamiento, factura, mercados y capacidad de crecer.
La cuarta medición es territorial
La formalización no cuesta lo mismo en Asunción que en una comunidad rural distante. Los gastos de transporte, trámites, conectividad o asesoramiento pueden ser proporcionalmente mucho mayores fuera de los principales centros urbanos. Una estrategia nacional debería mostrar resultados separados entre área urbana y rural, y no considerar exitosa una mejora concentrada solamente en las ciudades.
También hay que medir el costo de la política
¿Cuánto dinero público se utilizó por trabajador formalizado? ¿Cuántos permanecieron? ¿Cuánto aumentaron los aportes? ¿Mejoraron los ingresos? ¿Aumentó la productividad de las empresas?
Sin esas preguntas, una campaña de formalización puede producir muchas actividades y pocos resultados.
Proyecto Paraguay debería seguir esta agenda con un tablero relativamente simple: tasa de informalidad, nuevos empleos formales, permanencia, aportantes a la seguridad social, empresas formalizadas que siguen activas, ingresos, productividad y brechas por edad y territorio.
La formalización tampoco debe confundirse con perseguir al trabajador informal. Buena parte de la informalidad surge porque empresas y personas operan con baja productividad y márgenes reducidos.
Por eso la pregunta correcta no es solamente: ¿cuántos ingresaron al sistema? Es más exigente: ¿cuántos pudieron quedarse, crecer y estar mejor después de hacerlo?
Cuando podamos responder eso con datos, sabremos si una estrategia de formalización realmente funciona.