El proceso de enmienda constitucional en Paraguay combina filtros legislativos y participación ciudadana para evitar cambios apresurados en la Carta Magna. La aprobación del Congreso y un referéndum obligatorio actúan como garantías de estabilidad institucional y fiscal.
En esta novena entrega de la serie “Candados constitucionales para la estabilidad fiscal en Paraguay”, hoy tocaremos el Proceso de Enmienda: Vía Congreso y Referéndum. Iniciativa por la cuarta parte de los legisladores, el presidente de la República o 30.000 electores. Aprobación por mayoría absoluta en ambas Cámaras del Congreso. Luego, referéndum obligatorio convocado por el TSJE en un plazo de 180 días; si el pueblo lo aprueba, la enmienda se incorpora a la Constitución.
Y como habíamos visto en el artículo anterior, la protección constitucional de los derechos económicos constituye uno de los pilares institucionales más decisivos para el desarrollo sostenible de nuestra nación. Este principio no se sostiene por sí solo: requiere mecanismos de modificación constitucional que sean lo suficientemente rigurosos como para impedir cambios improvisados o motivados por conveniencias políticas de corto plazo, pero al mismo tiempo lo bastante democráticos para reflejar la voluntad soberana del pueblo cuando existe un consenso genuino.
El artículo 290 de la Constitución Nacional de 1992 establece precisamente ese equilibrio virtuoso. Transcurridos tres años de la promulgación de la Carta Magna (plazo ya ampliamente cumplido), las enmiendas constitucionales pueden ser impulsadas por tres vías alternativas: por la cuarta parte, es decir el 25%, de los miembros de cualquiera de las dos cámaras del Congreso; por el presidente de la República, o por 30.000 electores, mediante iniciativa popular debidamente firmada.
Estos umbrales no son casuales. Los 30.000 electores representan, sobre un padrón electoral que supera los 3,8 millones de ciudadanos, un esfuerzo ciudadano significativo que garantiza seriedad y representatividad antes de activar el proceso legislativo. Por su parte, el requisito del 25% de legisladores impide que minorías reducidas impongan o bloqueen reformas, pero evita que una simple mayoría circunstancial modifique las reglas fundamentales del Estado.
Una vez presentada la iniciativa, el procedimiento exige aprobación por mayoría absoluta en ambas Cámaras. Esto significa, en la composición actual, al menos 23 senadores y 41 diputados. El texto debe ser aprobado íntegramente primero en la Cámara de origen y luego en la Cámara revisora. Si en alguna de ellas no se alcanza la mayoría absoluta, la propuesta se archiva y no podrá ser presentada nuevamente hasta después de un año.
Este doble filtro asegura un debate profundo, técnico y plural, especialmente relevante cuando se trata de candados fiscales como límites a la deuda pública, reglas de balance presupuestario o autonomía del Banco Central del Paraguay. Aprobada la enmienda por el Congreso, el texto se remite de inmediato al Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE), que debe convocar a referéndum obligatorio dentro de los 180 días siguientes.
Se trata de un plazo perentorio que combina celeridad con el tiempo necesario para una campaña informada. El referéndum se decide por mayoría simple de votos válidos. Si el pueblo aprueba la propuesta, esta se incorpora automáticamente al texto constitucional y debe ser promulgada y publicada por el Poder Ejecutivo. Este diseño de doble llave –Congreso y Pueblo– constituye uno de los candados más sólidos de nuestra arquitectura institucional. Evita que el Parlamento, incluso con mayoría absoluta, pueda modificar unilateralmente las bases económicas del país, y coloca en última instancia la decisión en manos de la ciudadanía.
En materia fiscal, esta rigidez selectiva resulta especialmente valiosa: protege a futuras generaciones de políticas procíclicas o populistas que podrían desmantelar, mediante una simple ley o enmienda apresurada, los pilares de la estabilidad macroeconómica. La experiencia paraguaya confirma tanto las virtudes como los desafíos del mecanismo. La enmienda del 2011, que modificó el artículo 120 sobre el derecho al sufragio, siguió exitosamente este camino.
En contraste, el intento del 2017 para habilitar la reelección presidencial puso en evidencia las tensiones que surgen cuando la ciudadanía percibe que el cambio afecta el equilibrio de poderes más que fortalecer las instituciones. Desde el punto de vista económico, este proceso eleva la credibilidad de las reglas de juego. Inversionistas y organismos internacionales otorgan mayor confianza a países donde modificar las normas fiscales o monetarias fundamentales exige un esfuerzo institucional y popular considerable.
Ejemplos como el “freno de deuda” alemán o las reglas fiscales semi constitucionalizadas de Chile ilustran cómo esta rigidez bien diseñada reduce primas de riesgo y favorece la inversión de largo plazo. Naturalmente, el procedimiento también presenta retos. La recolección de 30.000 firmas puede resultar onerosa para iniciativas ciudadanas genuinas, mientras que la mayoría absoluta en ambas cámaras exige amplias coaliciones, lo que es positivo para la estabilidad, pero puede generar parálisis ante reformas necesarias.
El referéndum obligatorio, además, implica costos logísticos y políticos que solo se justifican plenamente cuando está en juego la arquitectura misma del Estado. Para fortalecer aún más este candado en el ámbito fiscal, convendría considerar complementos razonables: por ejemplo, exigir mayoría calificada adicional o dictamen previo de un Consejo Fiscal Independiente cuando la enmienda afecte límites de endeudamiento, regla de oro presupuestaria o independencia del Central.
En definitiva, el proceso de enmienda vía Congreso y referéndum refleja un equilibrio maduro entre representación parlamentaria y democracia directa. Protege la Constitución sin petrificarla y refuerza la estabilidad fiscal que tanto necesitamos. En la próxima entrega continuaremos explorando otros candados institucionales que pueden consolidar el progreso paraguayo hacia un desarrollo próspero, inclusivo y sostenible.
(*) Economista, analista de La Tribuna y asesor económico del presidente de El Salvador Nayib Bukele.
