En esta tercera entrega de la serie de 12 artículos donde, con el título: “Los orígenes del desequilibro fiscal en Paraguay; una perspectiva técnica y comparativa”, exploro en profundidad el déficit fiscal en nuestro país, vamos a hablar de los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional
En la historia económica de Paraguay, los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) han sido como faros en medio de tormentas financieras: guías necesarias, pero no exentas de desafíos y controversias.
En 2003 y 2022, Paraguay firmó acuerdos con el FMI que marcaron hitos en nuestra política fiscal, cada uno en un contexto distinto, pero con un denominador común: la urgencia de estabilizar la economía en un país donde los recursos son limitados y las demandas sociales, crecientes. En este análisis exploraré los detalles de estos pactos, sus implicaciones, logros y los obstáculos que enfrentó el país para cumplir con las exigencias del organismo internacional.
El contexto de 2003 y un país al borde del abismo
En 2003, enfrentábamos una crisis económica severa. La economía, golpeada por la inestabilidad regional tras la crisis argentina de 2001 y la brasileña de 1999, mostraba signos de agotamiento.
El déficit fiscal se había disparado, las reservas internacionales estaban en niveles críticos y la deuda pública amenazaba con volverse insostenible. En este escenario, el gobierno de entonces recurrió al FMI para negociar un programa de asistencia financiera, específicamente un Stand-By Arrangement (SBA), que ofrecía acceso a fondos condicionados a reformas estructurales.
El acuerdo de 2003 exigía medidas estrictas: reducir el déficit fiscal, mejorar la recaudación tributaria y reestructurar el sector público. El FMI, fiel a su enfoque ortodoxo, insistía en la disciplina fiscal como pilar para restaurar la confianza de los mercados.
Para Paraguay, esto significaba atacar problemas estructurales como la evasión fiscal, que rondaba el 50% según estimaciones de la época, y el gasto público ineficiente, donde los salarios y las pensiones absorbían la mayor parte del presupuesto.
Teníamos un país en serios problemas, con vistas a una crisis económica severa. El gobierno se comprometió a reducir el déficit fiscal al 1% del PIB en el corto plazo, un objetivo ambicioso considerando que los gastos rígidos (salarios, pensiones y servicio de la deuda) representaban cerca del 80% del presupuesto.
Además, se implementaron reformas para modernizar el sistema tributario, incluyendo la introducción del Impuesto a la Renta Personal (IRP), que buscaba ampliar la base de contribuyentes en un contexto donde la informalidad superaba el 60% de la economía.
Sin embargo, la implementación no fue sencilla. Las reformas tributarias enfrentaron resistencia de sectores empresariales y políticos, que veían en el IRP una amenaza a sus intereses.
Además, la presión social por mantener el gasto público en áreas como salud y educación limitaba el margen de maniobra. A pesar de estos obstáculos, el programa de 2003 logró estabilizar las finanzas públicas, aumentar las reservas internacionales y sentar las bases para un crecimiento económico sostenido en los años siguientes, impulsado por el auge de las exportaciones agrícolas.
El acuerdo de 2003 tuvo un éxito relativo, pero dejó lecciones claras: las reformas estructurales requieren no solo voluntad política, sino también consenso social, algo difícil en un país con profundas desigualdades y una cultura de clientelismo arraigada.
Además, la dependencia de los ingresos provenientes de la soja y la carne demostró los riesgos de la volatilidad de los mercados internacionales, un riesgo que el FMI señaló, pero que no pudo mitigarse del todo.
El acuerdo de 2022, un nuevo pacto en tiempos de incertidumbre mundial
Casi dos décadas después, en 2022, Paraguay volvió a recurrir al FMI, esta vez bajo el gobierno de Mario Abdo Benítez. El contexto era diferente, pero no menos desafiante.
La pandemia de COVID-19 había golpeado la economía global, y aunque Paraguay logró sortear la crisis con un impacto menor que otros países de la región (gracias a su bajo endeudamiento y una economía agroexportadora resiliente), el aumento del gasto público para mitigar los efectos de la pandemia disparó el déficit fiscal al 6,1% del PIB en 2020, un nivel insostenible para un país con ingresos tributarios limitados.
El acuerdo de 2022, un Extended Credit Facility (ECF) combinado con un Stand-By Arrangement, tenía como objetivo principal consolidar la estabilidad macroeconómica y promover un crecimiento inclusivo.
El FMI estableció metas claras: reducir el déficit fiscal al 3% del PIB para 2024 y al 1,5% para 2026. A cambio, Paraguay recibiría apoyo técnico y financiero, incluyendo acceso a unos 400 millones de dólares en desembolsos condicionados al cumplimiento de las metas, las condiciones del acuerdo eran ambiciosas pero realistas.
Por un lado, el gobierno debía aumentar los ingresos tributarios, que apenas representaban el 10% del PIB, uno de los niveles más bajos de América Latina.
Esto implicaba fortalecer la administración tributaria, combatir la evasión y revisar exenciones fiscales que beneficiaban a sectores privilegiados. Por otro lado, se exigía un control estricto del gasto público, especialmente en áreas como salarios y pensiones, que seguían consumiendo cerca del 80% del presupuesto.
Los desafíos estructurales, nuestra materia pendiente
Los gastos rígidos y la presión social son los principales obstáculos para cumplir con el acuerdo de 2022.
Los salarios del sector público y las pensiones, que representaban una carga creciente, limitaban la capacidad del gobierno para redirigir recursos hacia inversiones productivas o programas sociales.
Además, el sistema de pensiones paraguayo, fragmentado y con déficits actuariales, requería reformas urgentes que el FMI señalaba como prioritarias, pero que enfrentaban resistencia de sindicatos y sectores políticos.
Otro desafío era la informalidad económica. Con más del 60% de la fuerza laboral en el sector informal, la base tributaria seguía siendo estrecha, lo que dificultaba el aumento de los ingresos fiscales sin generar malestar social.
Si bien se intentó implementar medidas para formalizar la economía, como incentivos para pequeñas y medianas empresas, los resultados fueron limitados debido a la falta de infraestructura y educación financiera en amplios sectores de la población.
La presión social también jugó un papel clave. En un país donde la pobreza afecta a cerca del 18 % de la población, cualquier intento de reducir el gasto público o aumentar impuestos generaba irritación social como en cualquier país.
Mi visión es que faltó adoptar una postura marcadamente más ortodoxa priorizando la disciplina fiscal, la eficiencia del sector público y la apertura al mercado, para lograr un mayor éxito aprovechando estos dos acuerdos con el FMI.
Era aconsejable avanzar en una reforma tributaria agresiva y aún más simple y progresiva, eliminando exenciones fiscales a sectores privilegiados y fortaleciendo la lucha contra la evasión mediante tecnología avanzada.
El objetivo habría sido elevar la recaudación al 15% del PIB en cinco años 2013 – 2018, sin aumentar la carga sobre los sectores más vulnerables y una drástica reducción del gasto público empezando por el congelamiento de los salarios del sector público y reformando el sistema de pensiones para hacerlo sostenible, introduciendo cuentas individuales de capitalización.
Los ahorros se redirigirían a inversiones en infraestructura fomentando la productividad, esto hubiese sido acompañado de las privatizaciones estratégicas de las empresas públicas ineficientes, como ciertas utilities, para reducir el peso del Estado y atraer inversión privada.
Los fondos obtenidos se destinarían a pagar deuda y financiar programas sociales focalizados y finalmente una formalización acelerada, implementando incentivos fiscales y créditos blandos para que las pymes se formalicen, junto con campañas de educación financiera.
Esto ampliaría la base tributaria y reduciría la informalidad al 40% en la década del 2003 – 2013 y hoy en día manteniendo el plan estaríamos a los niveles uruguayos debajo del 30%.
Estas medidas, aunque impopulares, priorizarían la estabilidad macroeconómica y el crecimiento a largo plazo. Para mitigar el impacto social, se podría haber implementado programas focalizados de transferencia condicionada, similares al programa Tekoporã, pero con mayor eficiencia y monitoreo. La clave era comunicar que la austeridad y la apertura al mercado son el camino hacia una economía más competitiva y menos vulnerable.
Los acuerdos con el FMI en 2003 y 2022 han sido cruciales para estabilizar la economía, pero han enfrentado obstáculos estructurales como la rigidez del gasto, la informalidad, la presión política y la falta de consenso en animarse a profundizar planes verdaderamente ortodoxos y audaces para reducir el tamaño del Estado, aumentando la eficiencia y abriendo la economía al mercado global.
Aunque estas medidas generarían resistencia, son esenciales para garantizar un crecimiento sostenible y reducir la dependencia de shocks externos. Solo con disciplina fiscal y una visión de largo plazo, vamos a poder transformar los faros del FMI en un camino hacia la prosperidad.
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