En esta entrega, nuestro analista económico César Addario, asesor económico del presidente salvadoreño Nayib Bukele, propone la creación de una pensión universal de 1.500.000 guaraníes mensuales para todos los mayores de 65 años en Paraguay. La iniciativa busca garantizar una vejez digna sin necesidad de aportes previos ni aumentos de impuestos, mediante un modelo de financiamiento basado en reasignaciones presupuestarias, ingresos de las binacionales y lucha contra la evasión fiscal.
En nuestro país, como señale en mi anterior columna, el sistema de pensiones enfrenta desafíos estructurales que limitan su capacidad para garantizar una vejez digna a todos los ciudadanos.
El modelo actual debe ser privatizado y basado en cuentas individuales gestionadas por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Sin embargo, este modelo cubriría solo a una fracción de la población, dejando a muchos adultos mayores en situación de vulnerabilidad.
Para abordar esta problemática, propuse fortalecer el pilar solidario estatal mediante la implementación de una pensión básica universal (PBU) de 1.500.000 guaraníes mensuales para todos los mayores de 65 años, financiada con impuestos generales.
Esta iniciativa busca garantizar un ingreso mínimo que permita a los adultos mayores cubrir sus necesidades básicas, promoviendo equidad y justicia social. A continuación, analizo cómo podría estructurarse y financiarse esta propuesta, considerando el contexto económico y social de nuestro país.
Contexto del Sistema de Pensiones en Paraguay
El sistema de pensiones paraguayo presenta una marcada fragmentación. Por un lado, el Instituto de Previsión Social (IPS) cubre a trabajadores formales del sector privado, pero con alcance limitado: según el Banco Mundial, solo el 20% de la población ocupada aporta al sistema.
Por otro lado, las AFP constituirían una alternativa basada en fondos privados, dirigida principalmente a trabajadores con ingresos estables y empleos formales. Paralelamente, el programa Adultos Mayores del Ministerio de Hacienda otorga pensiones no contributivas de aproximadamente 600.000 guaraníes mensuales a adultos mayores en pobreza, aunque su cobertura resulta insuficiente al alcanzar menos de 300.000 beneficiarios.
Esta fragmentación institucional deja sin protección pensionaria adecuada a gran parte de la población, especialmente trabajadores informales y rurales.
La PBU de 1.500.000 guaraníes mensuales busca universalizar el acceso a un ingreso digno, eliminando la necesidad de cumplir requisitos de pobreza o aportes previos.
Este monto, equivalente a aproximadamente el 50% del salario mínimo actual, permitiría cubrir necesidades básicas como alimentación, vivienda, salud y transporte, mejorando significativamente la calidad de vida de los adultos mayores.
Financiamiento de la Pensión Básica Universal, opciones sugeridas:
Financiar una PBU de 1.500.000 guaraníes mensuales para todos los mayores de 65 años requiere un esfuerzo fiscal significativo pero factible.
Según estimaciones basadas en datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), en 2025, Paraguay tendrá aproximadamente 550.000 personas mayores de 65 años, lo que representa el 7% de la población total.
Proveer una pensión mensual de 1.500.000 guaraníes a esta población implicaría un costo anual de alrededor de 9,9 billones de guaraníes (550.000 personas x 1.500.000 guaraníes x 12 meses), equivalente a aproximadamente el 3% del PIB proyectado para 2025 (unos 330 billones de guaraníes, según el Banco Central del Paraguay).
El financiamiento de esta iniciativa debería basarse en impuestos generales, específicamente en una combinación de reformas tributarias progresivas y reasignación de recursos fiscales. A continuación, se detallan tres estrategias principales para obtener los recursos necesarios;
- Reasignación de Gastos Públicos Ineficientes: El presupuesto general de la nación de Paraguay incluye partidas que podrían optimizarse para liberar recursos sin afectar servicios esenciales. Por ejemplo, los subsidios energéticos y combustibles, que en 2024 representaron cerca del 0,8% del PIB según el Ministerio de Hacienda, a menudo benefician desproporcionadamente a sectores de mayores ingresos. Redirigir estos subsidios hacia la PBU permitiría ahorrar aproximadamente 2,64 billones de guaraníes anuales. Además, los gastos administrativos, como los asociados a cargos públicos redundantes o contratos innecesarios, podrían reducirse en un 10%, generando ahorros adicionales de 1 billón de guaraníes, según estimaciones basadas en informes de la Contraloría General. Estas reasignaciones podrían cubrir hasta el 36% del costo de la PBU (3,64 billones de guaraníes). Para implementar esta estrategia, se requeriría una auditoría exhaustiva del gasto público, priorizando la transparencia y la participación ciudadana para garantizar que los recortes no afecten programas sociales clave como salud o educación. Esta medida no implica aumentar impuestos, sino usar de manera más eficiente los recursos ya recaudados.
- Reorientación de Ingresos por Recursos Naturales: Paraguay genera ingresos significativos por la exportación de energía hidroeléctrica, al menos hasta 2030 habría esta oportunidad, principalmente a través de las binacionales Itaipú y Yacyretá. En 2024, los ingresos de Itaipú alcanzaron aproximadamente 2,5 billones de guaraníes, pero una parte se destina a gastos no prioritarios o se pierde en ineficiencias administrativas. Con la revisión del Anexo C del Tratado de Itaipú en 2023, Paraguay tiene la oportunidad de negociar mejores condiciones para maximizar sus ingresos. Reorientar el 50% de estos ingresos (1,25 billones de guaraníes) hacia la PBU, junto con una gestión más eficiente de los fondos de EBY (que podrían aportar 0,5 billones adicionales), generaría 1,75 billones de guaraníes al año, cubriendo el 18% del costo de la PBU.
- Por último, Fortalecimiento de la Lucha contra la Evasión y Elusión Fiscal: La evasión fiscal en Paraguay, particularmente en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la Renta Agropecuaria (IRAGRO), es un problema significativo. Según la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios (DNIT), la evasión en el IVA alcanza el 30%, lo que representa una pérdida anual de aproximadamente 4 billones de guaraníes. En el caso del IRAGRO, la baja fiscalización permite que grandes productores agropecuarios sub declaren ingresos, reduciendo la recaudación en al menos 0,5 billones de guaraníes al año. Sin incrementar las tasas impositivas, fortalecer la fiscalización mediante tecnología (como la facturación electrónica universal) y aumentar las sanciones por elusión podría recuperar al menos 3 billones de guaraníes anuales, cubriendo el 30% del costo de la PBU.
Estas estrategias requieren inversión inicial en sistemas de trazabilidad fiscal y capacitación de personal, pero los retornos serían significativos.
Además, al no modificar las tasas impositivas, se evita la resistencia política asociada a reformas tributarias. La clave está en mejorar la eficiencia recaudatoria dentro del marco tributario actual como lo hizo El Salvador.
La mejora en la recaudación fiscal sin incrementar impuestos se logró bajo la administración del presidente Nayib Bukele mediante un enfoque centrado en la modernización tecnológica y la lucha contra la evasión.
Entre 2019 y 2023, la recaudación tributaria creció en un 30%, pasando de 4.800 a 6.200 millones de dólares, sin modificar tasas impositivas.
Esto se logró implementando facturación electrónica, fortaleciendo la fiscalización con inteligencia artificial para detectar inconsistencias en declaraciones y aumentando las auditorías a grandes contribuyentes.
Además, la simplificación de procesos tributarios y la digitalización de servicios redujeron la informalidad y facilitaron el cumplimiento voluntario.
Estas medidas, combinadas con una campaña contra la corrupción en la administración pública, generaron confianza y eficiencia, permitiendo financiar programas sociales sin nuevas cargas fiscales.
Los Beneficios de la Pensión Básica Universal serían múltiples. En primer lugar, garantizaría un ingreso mínimo para todos los adultos mayores, reduciendo la pobreza en este grupo vulnerable, que actualmente afecta al 20% de las personas mayores de 65 años, según la Encuesta Permanente de Hogares.
En segundo lugar, al ser universal, eliminaría la estigmatización asociada a programas focalizados y reduciría los costos administrativos de verificar condiciones de elegibilidad.
En tercer lugar, inyectaría recursos a la economía local, ya que los adultos mayores tienden a gastar sus ingresos en bienes y servicios básicos, dinamizando el consumo y apoyando a pequeños comercios.
Además, la PBU fortalecería el pilar solidario del sistema de pensiones, complementando el modelo privatizado de las AFP. Mientras las AFP seguirían atendiendo a trabajadores formales con capacidad de ahorro, el pilar solidario garantizaría una base de ingresos para todos, promoviendo un sistema mixto más equitativo y sostenible.
Desafíos para implementar la pensión universal
A pesar de sus beneficios, la implementación de la PBU enfrenta desafíos. El principal es la resistencia a las reformas necesarias, para mitigar esto, es crucial un diálogo social inclusivo que destaque los beneficios económicos y sociales de la propuesta.
Otro desafío es la sostenibilidad fiscal a largo plazo, dado el envejecimiento poblacional. Para abordarlo, se podrían establecer mecanismos de ajuste automático del monto de la pensión según el crecimiento del PIB o la inflación.
Además, la administración eficiente de los recursos será clave, tener una concesión de una institución especializada y auditada por uno de los cuatro grandes (Deloitte, KPMG, Price y EY) para gestionar la PBU sería lo idóneo, ya que estas auditorías regulares y transparencia en el uso de fondos, ayudaría a garantizar la confianza ciudadana y la efectividad del programa.
La implementación de una pensión básica universal de 1.500.000 guaraníes mensuales para todos los mayores de 65 años en Paraguay es una propuesta viable que fortalecería el pilar solidario del sistema de pensiones.
Financiada mediante reformas tributarias progresivas, reasignación de recursos y lucha contra la evasión fiscal, esta iniciativa no solo reduciría la pobreza y la desigualdad, sino que también promovería una economía más dinámica y un sistema previsional más justo.
En un país donde la informalidad y la exclusión previsional son desafíos estructurales, la PBU representa un paso hacia una sociedad más inclusiva y solidaria, garantizando que todos los adultos mayores puedan disfrutar de una vejez digna.
La pensión básica universal de 1.500.000 guaraníes, financiada sin subir impuestos, transformará la vejez en Paraguay en un derecho digno para todos, no un privilegio para pocos.
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