Paraguay enfrenta una encrucijada crítica en su sistema de pensiones, marcado por baja cobertura, inequidades y riesgo de colapso fiscal. Ante este panorama, cobra fuerza la propuesta de una reforma estructural basada en la capitalización individual, como alternativa al actual modelo de reparto. Este artículo, nuestro analista internacional, César Addario Soljancic, explora en profundidad cómo podría implementarse esta transición, sus impactos para los trabajadores, las lecciones de países como Chile y Costa Rica, y las claves para lograr un sistema más sostenible, equitativo y moderno en el contexto paraguayo.
En mis columnas recientes, he abordado el desafío crítico que enfrenta Paraguay con su sistema de pensiones, caracterizado por baja cobertura, fragmentación, inequidades y una sostenibilidad financiera cuestionable, especialmente en el Instituto de Previsión Social (IPS) y la Caja Fiscal. La solución propuesta es una transición hacia un sistema de capitalización individual privatizada, que garantice estabilidad económica para los jubilados y fomente la responsabilidad individual.
Esta reforma, sin embargo, debe diseñarse cuidadosamente para mitigar costos de transición, proteger a los trabajadores actuales y asegurar equidad.
A continuación, detallo cómo debería estructurarse esta transición, considerando experiencias regionales como la de Chile, los desafíos locales y la necesidad de un enfoque gradual y socialmente legítimo.
El diagnóstico y necesidad de reforma del sistema de reparto actual, donde los trabajadores activos financian las pensiones de los jubilados, enfrenta problemas estructurales.
Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la alta informalidad laboral (cerca del 70%) limita la cobertura, con pocos trabajadores contribuyendo regularmente.
La Caja Fiscal, que cubre a empleados públicos, genera inequidades con retornos desproporcionados (hasta 4.5 veces los aportes para ciertos sectores), aumentando la presión fiscal.
El IPS, por su parte, enfrenta desafíos de sostenibilidad debido a una baja densidad de cotizaciones y el envejecimiento demográfico, que reduce la base de aportantes.
Un sistema de capitalización individual, donde cada trabajador ahorra en una cuenta personal administrada por entidades privadas (AFP), vincula directamente aportes y beneficios, incentivando el ahorro y aliviando la carga estatal. Sin embargo, la transición implica desafíos, como financiar las pensiones del sistema antiguo mientras se implementa el nuevo.
Los principios rectores de la transición deben basarse en tres pilares: sostenibilidad financiera, para no comprometer las finanzas públicas; equidad social, protegiendo a trabajadores de bajos ingresos y asegurando una red de seguridad; y libertad individual, permitiendo a los trabajadores elegir entre AFP según sus preferencias de riesgo y rentabilidad, fomentando competencia y eficiencia.
Las etapas de la transición de la transición deben ser gradual, extendiéndose por 20 años, para minimizar impactos fiscales y sociales. Propongo cuatro fases:
Fase 1: Diagnóstico y diálogo social (1-2 años)
Se requiere un diagnóstico actuarial detallado del IPS y la Caja Fiscal, evaluando cotizaciones, pasivos y proyecciones demográficas. Este proceso debe incluir un diálogo inclusivo con trabajadores, empleadores, sindicatos y expertos, siguiendo las recomendaciones de la OIT, para garantizar legitimidad. Mesas de trabajo analizarán casos como Chile, cuya transición de 1981 logró tasas de reemplazo del 42%, pero enfrentó críticas por bajas pensiones debido a la informalidad y altas comisiones.
Se diseñará un marco legal para regular las AFP, con requisitos de capital mínimo, transparencia en comisiones y supervisión por una Superintendencia de Pensiones. Además, se creará un pilar solidario no contributivo, financiado por el Estado, inspirado en el modelo de Costa Rica, para garantizar una renta básica a mayores de 65 años en pobreza, como detallé en mi columna anterior.
Fase 2: Implementación gradual (3-10 años)
Los nuevos trabajadores se afiliarán obligatoriamente al sistema de capitalización, mientras los actuales podrán elegir entre permanecer en el sistema de reparto o migrar al nuevo.
Para incentivar la migración, se emitirá un Bono de Reconocimiento (NDR) que traslade los aportes previos a cuentas individuales, financiado mediante bonos del Estado para minimizar el impacto fiscal (en Chile, este costo alcanzó el 136% del PIB).
Las cotizaciones se fijarán en un 10% del salario, con un 1-2% adicional para costos administrativos y seguros de invalidez y sobrevivencia. Las AFP ofrecerán multi fondos con distintos perfiles de riesgo, permitiendo elecciones según edad y preferencias.
Fase 3: Consolidación (10-15 años)
El sistema de capitalización se consolidará como el pilar contributivo principal. La supervisión de las AFP se fortalecerá para evitar comisiones excesivas, como ocurrió en Chile. Se implementará un seguro social previsional, financiado por una cotización adicional del empleador (6%), para complementar pensiones de trabajadores informales o de bajos ingresos.
Fase 4: Evaluación y ajustes (15-20 años)
Se evaluará el sistema, ajustando tasas de cotización, requisitos de pensión mínima y políticas de inversión de las AFP. El pilar solidario se expandirá para cubrir a más población vulnerable, financiado por impuestos generales o utilidades de empresas estatales.
Mitigar los riesgos de la informalidad laboral y los costos fiscales son los principales desafíos.
Para la informalidad, propongo incentivos tributarios para trabajadores independientes y pequeñas empresas, junto con un programa inspirado en el BEPS de Colombia, que protege a personas de bajos ingresos con ahorros flexibles y un subsidio estatal del 20%, financiado por aportes del 1% de salarios de trabajadores formales con ingresos superiores a 4 salarios mínimos y recursos del presupuesto nacional.
Los costos fiscales se mitigarán mediante emisión de deuda, privatización selectiva de activos estatales y mejora en la recaudación tributaria.
Además, se garantizará una pensión mínima estatal para quienes no acumulen ahorros suficientes, con medidas específicas para mujeres, quienes enfrentan trayectorias laborales interrumpidas. La educación financiera será clave para empoderar a los trabajadores.
La transición hacia un sistema de capitalización individual privatizada en Paraguay ofrece una oportunidad para un sistema de pensiones sostenible, equitativo y alineado con la libertad individual.
Su éxito depende de un diseño cuidadoso, un enfoque gradual y un diálogo social inclusivo. Al adaptar lecciones de Chile y Costa Rica al contexto paraguayo, podemos garantizar una vejez digna y proteger la estabilidad fiscal, avanzando hacia una sociedad donde cada individuo asume su futuro con un Estado que asegura equidad y justicia social.
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